二○二一年九月，中共中央、国务院颁布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，对澳门经济适度多元、澳门进一步融入国家发展大局，以及澳门“一国两制”实践行稳致远的意义深远。《总体方案》确立了横琴深合区的四大任务，一是发展促进澳门经济适度多元的新产业、二是建设便利澳门居民生活就业的新家园、三是构建与澳门一体化高水平开放的新体系、四是健全粤澳共商共建共管共享的新体制。其中，健全粤澳共商共建共管共享的新体制，尤其受到粤澳两地社会的广泛关注。本文聚焦的是，粤澳共治横琴的新体制有甚么样的制度创新，面临甚么样的新挑战，对澳门特区政府有甚么样的新要求。

 从广东管理走向粤澳共治

 粤澳共治横琴的体制创新和制度创新，最为外显的体现就是归併澳门特区政府进入横琴的管理体制。《总体方案》颁布之前，澳门只是横琴管理体制的外部参与者，需要同时协调中央政府、广东省政府和珠海市政府；《总体方案》颁布之后，澳门成为共管体制中的管理主体之一，在中央政府领导下，与广东省政府共同管理横琴。这就意味着，随着横琴的管理体制创新，澳门的角色发生了实质性的变化，从利益相关者转变为直接参与制定决策，从体制外的协商主体走向体制内的管理主体和共管主体。根据《总体方案》的有关规定，澳门作为横琴的管理主体之一，享有实质性乃至主导性的管理权力。一方面，澳门行政长官作为双主任制的一方，与广东省省长共同担任合作区管理委员会的主任，赋有统筹决定合作区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免的职权。另一方面，澳门特区政府在某种程度上被赋予了共管体制中的主导角色。《总体方案》规定，合作区管理委员会由澳门特别行政区委派一名常务副主任，粤澳双方协商确定其他副主任。成员单位包括广东省和澳门特别行政区有关部门、珠海市政府等；执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加，协助做好涉及广东省事务的协调工作。

 粤澳共治横琴的制度创新还体现在决策执行关係的创新。在原有的合作开发横琴的管理体制中，从中央层面到粤澳合作层面再到珠澳合作层面的决策执行关係不凸显，比如实践中的珠澳合作会议就没有履行起执行粤澳合作会议的功能。新体制理顺了横琴管理和开发的决策执行关係。在粤澳共治横琴的体制设计中，粤澳两地政府，包括广东省政府、澳门特区政府和珠海市政府共同参与深合区管理委员会和执行委员会，体现了“多层政府、共同决策、共同执行”的特点，形成了较为鲜明的决策执行链条。由此，合作开发横琴告别了之前的鬆散型联席会议合作，走向了紧密型、制度化合作，多层政府间的沟通和互动也将更为规範化。