一、引  言

 澳门是个高福利的微型经济体。根据澳门特区二○二三年《施政报告》，澳门每位长者的养老金每月3,740元（澳门元，下同），加上敬老金和现金分享计划，平均每月超过5,600元（未包含医疗券等津贴）。但是，澳门的养老金自身收支并不平衡，需要大量政府财政支援和博彩拨款。澳门特区政府刊发的《社会保障基金二○二一年度报告》显示，二○二一年澳门的社会保障总收入为97.9亿元，总支出为57亿元，净收入40.9亿元。总收入中，14.8亿元（15.1%）为博彩拨款，15.4亿元（15.8%）为中央预算执行结余，46.2亿元（47.2%）为投资收入，而社会保障制度供款仅3.9亿元（3.9%）；总支出中，53.7亿元（94.2%）为社会保障制度之给付和社会辅助支出。可见，澳门社会保障制度本身产生的收入远不能负担其支出，社会保障对公共财政具有很高的依赖性。

 二○一九年，社会保障总收入中博彩拨款佔比曾高达36%。二○二○年开始的新冠疫情使澳门经济遭受重创，澳门统计暨普查局的数据显示，本地实际生产总值下跌54.2%，博彩毛收入和博彩税收则分别暴跌79.1%和73.6%。在公共财政收入大幅下滑的同时，为了应对疫情，公共开支大幅增加，导致近年公共财政结余大幅下降，二○一九至二○二二年澳门的公共财政结余分别为560.45亿、55.4亿、56.6亿和69.9亿元。在此背景下，澳门社会保障基金中的博彩拨款骤降，二○二○年就下降了74.4%，此后保持在较低水平，导致社会保障基金总收入大幅下降。虽然三年疫情已结束，但疫情的影响将持续，全球经济持续低迷，世界正面临百年未有之大变局，澳门未来赌场发展也面临更激烈的竞争，赌场这一社会保障基金重要来源的未来亦未可知。因此，未来澳门的经济发展和公共财政收入将面临压力，如何实现社会保障基金的可持续发展成为具有挑战性的难题。

 为解决社会保障基金不足问题，澳门已经建立了非强制性中央公积金制度，对现行的社会保障制度作出补充，但截至二○二一年底，参与公积金共同计划的僱员仅约2.5万名，虽然另有7.8万多人参与公积金个人计划，两者佔劳动居民的比例为35.3%，可见第二层社会保障基金的覆盖面还比较低，在未来很长时间内，澳门居民的基本养老及社会保障还将依赖于第一层社会保障制度。

 雪上加霜的是，与全球其他国家和地区一样，澳门特区面临人口老龄化问题。澳门统计暨普查局数据显示，二○二二年本澳人口共计57.1万人，其中65岁及以上老年人口8.9万人，佔15.7%，老年人口抚养比高达23.1%。预测数据显示，二○四一年老年人口佔本澳居民的比例将高达24.8%，老年人口抚养比率将达39.5%。养老保障将成为更大的社会负担。