让深合区协同立法成为世界读懂中国的典範

 前  言

 近日，《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》（简称：《条例》）经广东省人大常委会审议通过，自二○二三年三月一日起施行。该《条例》说明了横琴粤澳深度合作区（简称：深合区）的协同立法不仅可以用足用好珠海经济特区立法权，而且还可以立足广东省事权，最大限度放权赋能的特徵。事实上，笔者在二○二一年有幸参与《条例》部分起草修订工作，深刻感受到深合区协同立法的创新之处，对让世界读懂中国具有划时代的意义。有别于内地单一制体制内协同立法的区域，深合区的协同立法是在“一国两制”体制下进行的。两者的主要区别在于，前者是跨行政的协同立法，由地位一致的省级立法主体分层推进；后者是跨制度的协同立法，由地位不一的省级、市级、特别行政区立法主体複合推进。目前，中国区域协同的立法工作是由党来领导立法，而深合区的协同立法既要体现党领导立法的精神，又要尊重基本法的实施效力。随着深合区持续发展，本文的分析还有很多不成熟之处，请各政府部门、学术机构和社会团体等人士多指导。

 深合区协同立法应优先解决域内问题

 深合区协同立法需要解决域内和域外的衔接冲突。所谓域内，是指将深合区视作为澳门制度延伸到内地的试验区，从抽象的角度把澳门和深合区看作为一个整体；所谓域外，是指将深合区视为利用澳门法系协助内地连接国际的突破区，从具体的角度把澳门和深合区看作为关联个体。从优先性来看，解决域内冲突比解决域外冲突的工作更为迫切，需要通过“小切口”立法，聚焦所要解决的问题。具体而言，域内衔接冲突的问题可归纳为治理制度不协调、营商制度不协调、公共制度不协调。治理制度不协调表现在澳门和深合区的治理模式之间的差别，即澳门的治理模式是“政府——社团”，而深合区的治理模式则是“管委会——公司”。营商制度不协调表现在澳门和深合区的发展模式之间的差别，即澳门的发展模式是以中小型企业推动为主，而深合区的发展模式则是以国央型企业推动为主。公共制度不协调表现为在澳门和深合区的生活模式之间的差别，即澳门的生活模式是以福利型社会保障制度作兜底，而深合区的生活模式是以保险型社会保障制度作兜底。针对以上问题，需要对协同立法的目标进行分类研究。

 深合区协同立法目标应是落实示範作用

 深合区协同立法的目标应是落实政治示範、经济示範和社会示範，其方式为通过经济示範和社会示範促进政治示範。所谓政治示範，是指贯彻“一个国家，两种制度”，其表现形式是实现治理秩序和维护国家安全；现时相关立法事项由澳门主导起草，其立法特徵是重视公众谘询，实践内容是解决跨境问题。所谓经济示範，是指促进澳门经济适度多元化，其表现形式是发展科技研发和高端製造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业和现代金融产业；现时相关立法事项由深合区主导起草，其立法特徵是联合统筹决策，实践内容是解决营商问题。所谓社会示範，是指构建澳门居民生活新家园，其表现形式是对接社会保障制度和人才引进制度；现时相关立法事项由珠海主导起草，其立法特徵是直接变通适用，实践内容是解决民生问题。以上三个示範的作用带来的思考是，澳门应如何协同深合区立法？中央可以下放多少事权给深合区？珠海人大、广东人大和全国人大应如何行使立法权力？有关研究可以从中国内地制度、美国制度和欧盟制度的视野进行比较，来探讨不同立法主体的关係，以进一步分析深合区协同立法的模式选择。